《都更法》新舊版對照

為誰服務原形畢露

2013年8月，在立法會討論一年多的《舊區重整法》草案罕有地推倒重來，政府當年宣稱主動撤案的理由是草案無法追上社會發展需求，與《土地法》、《城規法》、《文遺法》銜接。政圈盛傳指舊法「太辣」，重建門檻太高，發展商無利可圖才是真正原因。

拋開陰謀論，我們比較舊法和新出爐的《都更法律制度》諮詢文本後，發現新文本重不在處理所謂與三大法的銜接問題，開場的概念框架幾乎搬字過紙照抄舊法，細看實質內容卻疑點重重，與前面高舉的「平衡利益原則」、「謀求公共利益」原則相悖或脫節， 當中有些賠償細則甚至明顯抄錯，馮京當馬涼。顯然，新文本重點旨在鬆綁，降低重建的難度，大幅放寬私人重建項目業權同意百分比，但同時間卻把舊法原來一些保障業權人的關鍵措施剝走，例如制訂都更規劃過程中居民參與及公眾諮詢機制，變得無影無蹤；原來相對明確和完整的「價值單位」補償計算機制(見附表)，在沒有合理解釋下，被幾個支離破碎、明顯有缺陷的模糊方案取代；撤走安全網，政府主導角色在釐定賠償價格、爭議處理機制中退場，日後恐變成業權人直接與發展商對撼；新文本甚至把公、私不同性質的重建項目混為一談，凡涉及都更者一律視為具有緊急性質，要求法院優先處理相關訴訟。有參與諮詢場的市民直接質疑：私人地產項目的法益為何能凌駕其他案件，難道其他案件的公義就不是公義？

地碎私人重建 何來公共性？

首先，要明確幾個關鍵概念，重建舊樓是否等於都市更新？必然具有公共利益？若非達到一定規模的街區重建，根本無法釋出空間增建基礎設施、規劃公共休憩空間，重新割街改善交通規劃，真正提升城市可持續發展。都更規劃區外的零碎地塊，即使重建也難達到上述效益，沒有公共利益可言，都更公司沒有介入理由。可以預期，有條件放高的地段才有誘因吸引私人資本進場。業權同意門檻是小業主的護身符，也是跟發展商議價的籌碼。即使是建成三、四十年，澳門不少樓宇狀況仍然良好，政府憑甚麼為一個純粹私人地產項目縮小業權人的保護傘？

回頭看《舊區重整法》草案，設定的重建樓齡下限更低，只需滿廿五年，但須滿足草案第五十四條列明的前提條件：「基於重大公共利益，尤其是環境及社會發展方面的公共利益」，而且規劃區外限死業權比例「不能低於九成」。絕非像新文本這樣輕率僅以樓齡單一條件作為鬆綁的依據，而且實行遞減機制，層樓滿三十年降至九成業權同意，超過四十年直接降至八成。重點不是降低一成還是兩成，而是這些項目當中有有多少「公共性」可以說服公眾，甚或將來條文被業權人挑戰告上法院時，是否足以說服法官？

立足公共利益 舊法內弛外鬆

一個很容易被忽略、新舊版最大不同之處是，從設計思路可見，舊法是以重建規劃區內、外作為分界線，「內馳外鬆」，對重建門檻、政府在過程中的介入程度作出不同規定。規劃區內，由政府主導的項目業權百分比降至七成，私人推動者為八成；區外私人重建項目門檻最高，鎖緊九成，且須符合其他條件。

賠償計算方面，規劃區內設有最低保障防線，同時引入「價格單位」的創新概念，除現金補償外為業權人提供多一個樓換樓的選擇。「價格單位」根據居住用房產的實用面積、座向、景觀、區份、樓齡、保養維修狀況等一籃子因素綜合考慮。「價格單位」由特首批示成立和委任的評估委員會釐定，成員包括業權人、地產發展商代表各一人，從政府專門名單中抽選兩名專家，由政府代表擔任主席。規劃區外，私人重建項目收購價基本交由市場決定，由發展商與業權人自行協商。

由此可見，舊版是參考了香港經驗，儘量避免公權力過度介入鬆綁規劃區外、難體現公共效益的零碎重建項目。規劃區內，業權百分比雖大幅降至最低七成，但提高重建計劃可行性的同時，不忘設定多重機制保障小業主獲得合理賠償。對照新版本，上述政府介入角色被模糊化處理，重建百分比的門檻不再有規劃區內、外之分，只要符合樓齡(最少三十年)或樓宇狀況(被評為殘危或妨礙公共衛生或安全) 單一條件，即一刀切將樓宇百分比降低到八、九成，甚至六成不等。有無規劃區似乎並不重要，變相將個圈劃到無限大，澳門遍地開花，這又如何扣連到諮詢文本提出首要遵循的「謀求公共利益」原則？

公眾諮詢 新版隱而不見

公共利益、對市民的保障是建基於程序正義，白紙黑字的條文，並非諮詢會上官員隨口一句，拍心口說了算。都更規劃區劃界事關重大，舊文本起首即有條文訂明四階段的制訂程序，包括：可行性研究、初步定界、公開諮詢及最終定界。

其中，舊版更有多項條文確保居民表達意見、參與的權利、利害關係人的知悉權，例如第九、十、十一條規定，在編製重整規劃草案的行政程序期間，已經要保障可能因重整而利益受損的業權人及其他利害關係人(如租戶等)表達意見的權利。規劃草案完成後，應進行公開諮詢，向公眾解釋草案內容，徵集意見。公眾諮詢結果並非沒有法律效力，講完就算，「若諮詢結果表明不具備條件推行重整計劃，有關當局要中止草案的相關工作。」這項充份體現社區規劃民主決策的機制，在新文本中竟然完全消失！雖然現在推出的只是諮詢文本，更著重一些方向性、概念性的討論，但難以解釋為何整個編製都更規劃的程序都被簡單一句帶過。當被市民問及時，行政法務司司長陳海帆始吐出一句安撫的說話：「市民事前一定知道，唔會一覺醒來被都更！」

真正民意共識 不容抹殺

別忘記，舊版條文也是經過長達五、六年時間，落區入戶調查、多場公眾諮詢、舊區諮詢委員會屬下三個委員會討論凝聚的共識，是具有真正民意基礎的共識，絕不能在政府官員沒有充分合理的解釋下就這樣被抹殺。再者，決定推土機開到哪一區哪條街哪一幢樓時，《舊區重整法》草案第七條已訂明首要考慮因素，是「配合經核准的策略性及規範性城市規劃」。《舊區重整法》雖先於三大法送進立法會，但實則只差兩年左右，四部草案籌備起草時間接近，而且都是在前運輸工務司司長劉仕堯任內由跨部門小組協作完成，這幾部大法之間的編排各自成章，並不互斥，可見當初撤案的說辭實在蒼白無力。

相對都更諮詢文本的單薄粗糙，整本只有五十六頁，實質內容更只有卅八版，參與

第一場公眾諮詢會的市民明顯做足功課。會上，多位發言市民直指諮詢文本內容空泛，包括單位計價補償的因素、實際計算比例，若按同區樓齡計算是否會仿效香港任何樓齡樓宇均以七年計價，亦有人擔心大幅降低業權門檻，後續的仲裁、調解機制卻未有言明如何運作，質疑這些「多元爭議解決」機制，其實只是決定賠多賠少，市民屆時已沒有不遷不拆的選擇。

偽中立即是向資本傾斜

面對眾多市民提出的實質問題，現場政府官員回應大多是零回應或沒有正面回應，看似是打穩陣牌，抱持開放態度，無立場，多聽市民意見。然而，一般市民與資本之間的權力、可運用資源和話語權並不對等，政府表面上的中立實則已是向資本傾斜，擺個擂台等你地打完先，但由一開始這已非一場公平的競賽。徵購條款大幅鬆綁之餘並未架設安全網接住弱勢群體，許多舊法設定的政府介入角色悄然退場，解鎖和保障兩邊的天秤嚴重失衡。

涉及如此重大利益的法案，其實市民心中多少明白並非台上任何一個部門和官員可以做決定，他們也只是聽命行事。若是這樣，出席的官員至少應該坦承一點，忠於自己的法律專業，解釋清楚技術性條文，而非答非所問、遊花園浪費市民時間，或者避重就輕，拍心口開空頭支票，宣稱「即使徵購也一定會保障少數人權益」，甚至信口雌黃稱「重建不涉及私人利益」，誤導市民，硬銷一個不成熟、對地產商中門大開的制度，成為權力者的共謀。難怪市民當場暗諷：「與其說窮盡一切方法才會徵購，不如窮盡一切方法做好都更法。」

特區政府趕在換屆前重啟《都更法》諮詢，文本內涵明顯無法與下屆行政長官的施政承諾和都市重建願景接軌，連形式上，公眾諮詢場的安排也敷衍了事。三場公眾諮詢都在周一或周四晚上，周末或假日一場也沒有，甚至趕到連文本也沒有印上諮詢場次，有違以往公眾諮詢常規，落雨收柴。

文本會說話，當局推出一個七殘八缺的諮詢文本，都市更新另外兩大施行模式所佔篇幅僅得一小段，樓宇維修保養、文物建築保育及活化全部輕輕帶過，無具體措施。「都市更新」猶如重新包了一張漂亮的花紙，以這兩者作陪襯，但實質正如有市民所言通篇只看到「拆、拆、拆」 ，降低業權百分比，原來這就是「都更」與「舊區重建」的根本分別。